La situazione regionale nell’Europa orientale è cambiata significativamente alla fine della prima decade del ventunesimo secolo. La competizione tra la Russia e l’Unione Europea è aumentata nel corso degli anni duemila, mentre allo stesso tempo entrambi gli attori stavano cambiando i loro approcci nei confronti dei sei Stati dell’ex URSS che si trovano tra la Russia e l’UE – Azerbaigian, Armenia, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina. Al fine di ampliare e approfondire la loro influenza su questi territori e di ridurre l’incertezza sulle loro politiche regionali, Mosca e Bruxelles hanno sviluppato i loro progetti di integrazione e hanno richiesto a questi Stati post sovietici di definire la loro posizione nella competizione Russia-UE.
Gli studiosi russi ed europei, quando provano ad analizzare il futuro dei Sei post sovietici, esaminano principalmente l’attrattiva dei due progetti di integrazione. Sebbene importante, questo processo risulta insufficiente, visto che ignora le condizioni interne individuali. Per valutare i prospetti della Russia di una Unione economica eurasiatica e quelli dell’UE di una Partnership orientale, tuttavia, si deve guardare all’interno dei sei Stati, che sono importanti sia per Mosca che per Bruxelles.
Questo articolo esplora gli aspetti dei progetti di integrazione europea ed eurasiatica che potrebbero essere attrattivi per i sei Stati. All’interno di questi aspetti, considera quali (e come) gli elementi dell’ambiente interno di questi Stati possano influenzare la loro scelta nella presa in esame e nella comparazione dei due progetti di integrazione.
L’articolo propone di concentrarsi direttamente sui paesi che attualmente stanno affrontando il dilemma dell’integrazione e da cui ci si aspetta una scelta. Nonostante ci sia un certo numero di fattori interni che influenza il comportamento di integrazione di questi Stati, le ricerche hanno dimostrato che in queste circostanze una scelta (qualora venisse fatta) non potrebbe essere considerata definitiva, date le condizioni interne individuali dei Sei. La loro ulteriore integrazione richiederà dei meccanismi addizionali di stimolazione, che necessiteranno di essere sviluppati dai centri di integrazione – ovvero, Mosca e Bruxelles.
L’istituzionalizzazione dell’Europa orientale post sovietica: perché è successo?
Per quasi due decadi i giovani Stati post sovietici in Europa orientale hanno mantenuto con successo la loro riguadagnata sovranità e si sono bilanciati abilmente tra l’Unione Europea e la Russia. Hanno tentato di non farsi coinvolgere nella crescente tensione tra le due potenze regionali e hanno espresso un profondo interesse nello sviluppo di una collaborazione (in particolare economica) in entrambe le direzioni.
Questo dualismo nelle politiche regionali dei sei Stati dell’Europa orientale post sovietica può essere ben spiegato dalla loro transizione da un’economia di ordine amministrativo, che seguiva le decisioni del centro dell’Unione Sovietica (Mosca), ad un’economia di mercato, che richiedeva di costruire uno Stato indipendente quasi da zero. Da una parte, gli Stati di transizione post sovietici erano interessati ad una cooperazione con la Russia – mantenendo i legami produttivi e commerciali, che si erano formati nel corso di molte decadi. C’erano anche importanti ragioni sociali e politiche per questi legami, visto che fornivano migliaia di posti di lavoro, il che era estremamente importante in termini di supporto elettorale per le autorità dello Stato. Dall’altra parte, gli Stati post sovietici erano ampiamente considerati di essere tecnologicamente inferiori all’Occidente. Da questo punto di vista, la collaborazione economica con un altro partner regionale – l’Unione Europea – diventava anch’essa estremamente importante, visto che offriva un’opportunità di attrarre investimenti e nuove tecnologie.
Tuttavia, nonostante l’importanza di entrambi i vettori, le possibilità di trovare un equilibrio tra l’Unione Europea e la Russia sono diventate sostanzialmente limitate per i Sei post sovietici, visto che Mosca e Bruxelles hanno cambiato i loro precedenti approcci bilaterali alle relazioni regionali in favore di un nuovo approccio multilaterale e sistematico alla fine della prima decade del ventunesimo secolo.
Per la Russia, il cambiamento nella sua politica nell’Europa orientale era causato dal fallimento di proteggere ed implementare i propri interessi nella Comunità degli Stati Indipendenti (CSI). I tentativi della Russia di costruire una relazione bilaterale a lungo termine con gli Stati post sovietici dell’Europa orientale negli anni novanta risultavano in squilibri economici e commerciali che non erano a suo favore. Mosca forniva loro una sostanziale assistenza economica visto che dipendevano ancora da risorse esterne. Per molti anni il mercato russo è stato il principale importatore dei loro prodotti non competitivi, e ha offerto risorse a buon mercato ad alcuni dei sei Stati (Bielorussia, Armenia e, meno frequentemente, Georgia, Ucraina e Moldavia).
Tuttavia, qualsiasi tentativo di espandere (o, da un punto di vista storico, restaurare) l’influenza politica della leadership della Russia come forma di compenso per la preferenza economica si è scontrato con l’opposizione dei nuovi Stati indipendenti. Essi hanno fortemente obiettato a qualsiasi scambio di risorse per il loro allineamento politico, e hanno caratterizzato l’approccio russo come ambizione imperiale e come desiderio di ripristinare l’Unione Sovietica.
All’inizio del ventunesimo secolo la nuova leadership russa ha cominciato lentamente a ridurre la sua preferenza per le economie post sovietiche. Questo spostamento d’interesse ha causato vari conflitti bilaterali ai più elevati livelli politici e statali. Mosca si ritrovò in una sorta di trappola. Da una parte, il mantenimento del supporto economico era in conflitto con i propri interessi e non portava alcun tipo di dividendo economico o politico. Dall’altra, l’abbandono di questo supporto risultava spesso in un’instabilità economica tra le autorità post sovietiche e in alcuni casi portava all’ascesa al potere di politici filo-europei, le cui politiche in molti casi minacciavano gli interessi e la sicurezza russi.
La sistematizzazione passo dopo passo delle relazioni economiche con i membri della CSI sembrava, alle autorità russe, un buon modo per uscire da questa trappola. In realtà questa politica non avrebbe potuto supportare gli interessi a lungo termine di entrambe le controparti e delle persone degli Stati dell’ex Unione Sovietica in una riconciliazione con la Russia (che soltanto una politica di soft power poteva raggiungere). Tuttavia, questa politica permise a Mosca di preservare i privilegiati termini di collaborazione commerciale ed economica con questi Stati, che partecipavano coerentemente ai progetti di integrazione russi. In altre parole, Mosca voleva prevenire il comportamento destabilizzante dei suoi partner regionali con una limitazione istituzionale nella forma di una nuova integrazione regionale.
La Russia ha chiamato il suo progetto di integrazione “Unione economica eurasiatica”, in opposizione alla già esistente Unione Europea. Questo passo fu provocato dalle crescenti tensioni nel dialogo politico di Mosca con l’Unione Europea e l’Occidente in generale. Negli anni novanta, sia nelle comunità accademiche e politiche russe che in quelle dell’UE, la visione prevalente era che la Russia fosse uno stato molto più europeo che eurasiatico [Timmerman, 2002]. Sia la Russia che l’Unione Europea avevano un’occasione per riconciliarsi. Negli anni duemila, i leader russi hanno raggiunto l’intesa che “le grandi potenze non si dissolvono in unioni integrative – esse creano le proprie” [Ivanov, 1998, p. 22-3]. In questa visione il progetto eurasiatico è stata una risposta all’integrazione politica ed economica espansiva dell’Europa, i cui numeri sono più che raddoppiati (per includere, tra gli altri, tre Stati post sovietici) nelle due decadi dalla fine della guerra fredda. Raggiungendo, nel 2004, il confine russo.
Per l’Unione Europea la sistematizzazione delle relazioni con i paesi dell’Europa orientale era una continuazione logica degli strumenti di soft power utilizzati in precedenza e generalmente con successo, piuttosto che una correzione degli errori passati.
Dall’inizio degli anni novanta l’Unione Europea non ha offerto agli Stati dell’Europa orientale alcun beneficio economico a breve termine. In contrasto con la caduta dell’Unione Sovietica, l’associazione con l’Europa era considerata più democratica e con un potere meno centralizzato, dove la voce di tutti gli Stati – perfino i più piccoli – è sempre ascoltata e presa in considerazione. Questo approccio è sembrato molto efficace negli anni novanta e duemila, visto che molti Stati post socialisti (non solo post sovietici) vedevano l’integrazione europea come mezzo più ovvio per riforme politiche ed economiche veloci ed efficienti.
Tuttavia, in molti paesi dell’Europa orientale, la democratizzazione post comunista e le trasformazioni economiche non hanno portato ad un consenso politico sull’inevitabilità dell’integrazione europea. Per esempio, per l’Azerbaigian, che non ha sofferto da una mancanza di risorse e non ha avuto bisogno di alcun supporto esterno, l’idea dell’integrazione in qualsiasi forma era inaccettabile, visto che non portava alcun beneficio al suo regime autoritario. Per l’Armenia l’integrazione con l’UE sarebbe difficile (per esempio, creare un’unione doganale) a causa della sua lontananza geografica. In aggiunta, ci sono stati dei conflitti interni non risolti in Armenia, Georgia e Moldavia, che potrebbero essere aggravati dall’integrazione con l’UE, come accaduto in Cipro. Per quanto riguarda la Bielorussia e l’Ucraina, due paesi storicamente e culturalmente vicini alla Russia, non hanno favorito una posizione politica filo-europea.
Come risultato, l’Unione Europea e in particolare alcuni dei suoi membri (Polonia, Svezia e Lituania) hanno iniziato ad esercitare una certa influenza su questi Stati utilizzando il soft power. Essi hanno stimolato lo sviluppo di una società civile politicamente attiva e hanno promosso il rafforzamento della competizione politica e l’implementazione di riforme economiche e politiche. Una delle componenti di valore di questa politica soft all’inizio del ventunesimo secolo era la Politica europea di vicinato, che cercava di approfondire la cooperazione europea con i paesi della regione in varie sfere, come l’istruzione, la cultura, l’energia, l’ecologia, la politica, l’economia e i trasporti. Anche un certo numero di organizzazioni non governative europee (così come americane) e di fondi che finanziavano i programmi di ricerca e l’azione politica nell’area post sovietica hanno svolto un ruolo importante.
Le “rivoluzioni colorate” che sono avvenute nella metà degli anni duemila hanno dimostrato l’efficacia dell’approccio soft dell’UE. Da una parte, sono risultate da un’ulteriore democratizzazione e liberalizzazione dei Sei post sovietici, muovendoli perfino più vicini alla “famiglia europea”. Dall’altra parte, hanno rafforzato i partiti politici filo-europei, che hanno avuto un forte impatto sulla politica regionale di certi Stati. Ad esempio, l’Ucraina e la Georgia, che sono diventate il simbolo di queste rivoluzioni nell’Europa orientale, hanno dichiarato il loro desiderio di unirsi all’Unione Europea e all’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord (NATO) il più presto possibile.
Ciò nonostante, il sola soft power europeo non ha portato né questi due paesi né le più politicamente stabili Bielorussia e Armenia, né alcuno degli altri membri dei Sei, ad entrare in una reale integrazione a lungo termine con l’UE. I risultati della politica europea sono stati in questo modo ambigui. I leader post sovietici hanno continuato a cercare un equilibrio tra l’UE e la Russia, sia volontariamente che non (sotto la pressione dell’opposizione politica) e hanno provato a prolungare la loro posizione regionale “intermedia”. In generale, alla fine della prima decade del ventunesimo secolo, nessuno dei sei stati ha scelto (e neanche solo dichiarato) l’integrazione con l’UE come una priorità a lungo termine, e molti hanno trovato meno facile ignorare la crescente potenza della Russia e i suoi interessi.
Conseguentemente, l’istituzionalizzazione delle relazioni con l’UE all’interno del nuovo progetto della Partnership orientale potrebbe aiutare a rafforzare un vettore europeo di politica regionale con i sei Stati post sovietici come partner e ad incoraggiarli a scegliere l’integrazione. Come ha dichiarato il Consiglio dell’UE [2009], il principale obiettivo della Partnership orientale era di “creare le condizioni necessarie per accelerare l’associazione politica e sviluppare l’integrazione economica” con i paesi partner interessati.
Dunque, mentre il soft power incoraggiava il pensiero filo-europeo delle persone e la forza dei partiti politici filo-europei, la Partnership orientale è stata sviluppata per espandere le capacità del soft power, per dare più iniziativa alla politica di Bruxelles, per rafforzare e per sviluppare le relazioni tra l’UE e i Sei, e per creare una tendenza all’integrazione del futuro politico ed economico di entrambe le parti nel lungo termine. In altre parole, l’Unione Europea, così come la Russia, era pronta per sviluppare un dialogo politico ed una cooperazione economica con la CSI europea orientale, anche se soltanto in caso di un’ulteriore riconciliazione ai suoi confini (come accaduto in precedenza con altri paesi europei orientali, che sono già diventati membri dell’UE).
Così, dall’inizio della seconda decade del ventunesimo secolo i progetti di integrazione eurasiatica ed europea sono apparsi per attirare i paesi post sovietici nella Russia o nell’UE. Entrambi i progetti offrivano ai partecipanti benefici differenti, così come costi differenti se avessero scelto di ignorarli.
L’unione economica con la Russia
Rispetto all’Unione Europea, il progetto di integrazione eurasiatica è un recente processo di riconciliazione per gli Stati post sovietici. Non è il primo di questi tentativi. L’idea di “eurasiatismo” era preceduta da, per esempio, la CSI, l’Unione statale tra Bielorussia e Russia, e l’Organizzazione per la democrazia e lo sviluppo economico (GUAM), tra le altre. Tuttavia, tutte queste forme di integrazione hanno avuto poco successo, e molti accordi non sono mai entrati in vigore.
Per esempio, l’Unione statale dopo 14 anni non ha ancora raggiunto il suo dichiarato livello di sviluppo – un’unione con forti istituzioni sovranazionali. Inoltre, dall’inizio del ventunesimo secolo, il processo di integrazione tra la Russia e la Bielorussia si è sviluppato molto lentamente, ed ha perfino subito una stasi. La CSI, inizialmente creata come un tipo di “divorzio civilizzato” per gli stati post sovietici piuttosto che come base per una futura (ri)unione, è effettivamente diventata soltanto una piattaforma di negoziazioni politiche, instabile e spesso non in grado di risolvere o prevenire conflitti. Non deve stupire che gli accordi economici della CSI erano molto frammentati e deboli. Allo stesso tempo qualsiasi altro tentativo di creare gruppi regionali o unioni senza il principale e il più forte giocatore – la Russia – erano ancor meno di successo (per esempio, il GUAM).
Date le carenze di queste organizzazioni, l’integrazione eurasiatica differisce favorevolmente da esse: nella sua più forte istituzionalizzazione e nel suo ruolo per gli organismi sovranazionali. In tal modo, all’interno dell’Unione economica eurasiatica (EaEU), che includerà le esistenti Unioni doganali e lo Spazio economico comune per il 2015, la Commissione economica eurasiatica avrà un ruolo come autorità nazionale operativa (ad esempio, regolerà i doveri doganali). Questo tipo di istituzionalizzazione e un ampio programma legale per il commercio e la cooperazione economica rende la tipologia di relazioni economiche eurasiatica più a lungo termine e stabile delle precedenti organizzazioni post sovietiche o dei precedenti strumenti per le negoziazioni bilaterali.
La procedura di secessione dalla EaEU è un altro importante meccanismo di stabilità. Secondo l’articolo 118 del Trattato sull’Unione economica eurasiatica, la secessione dalla EaEU risulterà automaticamente nella terminazione dell’appartenenza a tutti i trattati economici eurasiatici [Ministro allo sviluppo economico della Russia, 2014]. In questo modo la EaEU funziona sul principio del “tutto o niente”: quando si partecipa all’integrazione (e quindi al beneficio di questa partecipazione) richiede di scegliere il progetto eurasiatico come priorità regionale.
Un altro punto di forza di questo approccio del “tutto o niente” è che fornisce più motivazione ad unirsi alla EaEU. Se uno Stato post sovietico con legami economici proficui con la Russia si rifiutasse di unirsi alla EaEU, potrebbe perdere tutti questi legami, come i prezzi comparativamente bassi delle materie prime russe e delle risorse energetiche, l’accesso libero al mercato russo e le opportunità migratorie (migliaia di persone dai Sei lavorano attualmente in Russia come lavoratori migranti).
Anche il fatto che l’integrazione eurasiatica sia solo all’inizio del suo sviluppo aumenta l’attrattiva. Primo, per la sua “giovinezza”: le istituzioni sovranazionali della EaEU non dominano la sovranità degli Stati (in contrasto con, ad esempio, la UE). Questo è il motivo per cui molte questioni che emergono nell’elaborazione di una politica economica coerente all’interno della EaEU vengono risolte tramite il consenso di tutti i partecipanti. Il principale organo dell’integrazione eurasiatica – il Consiglio economico supremo dell’Eurasia – è composto dai capi di tutti i membri della EaEU, e la Commissione economica eurasiatica contiene un numero uguale di rappresentanti da ciascun membro. Questa rappresentazione è importante soprattutto per gli Stati piccoli (in termini di potenziale economico), visto che le loro voci vengono sempre ascoltate nel processo decisionale.
Secondo, visto che l’integrazione eurasiatica è ai primi stadi del suo sviluppo, tutti i suoi membri sono equamente coinvolti nella creazione di un nuovo ambiente legislativo ed istituzionale. Dunque, prima uno Stato si unisce al progetto, più velocemente la sua posizione verrà presa in considerazione. I potenziali candidati per unirsi alla EaEU – l’Armenia e il Kirghizistan – dovranno adattarsi all’esistente ambiente di integrazione, ma una volta ottenuto lo status di membri, saranno in grado di influenzare il loro ulteriore sviluppo.
Uno dei principali vantaggi del progetto di integrazione eurasiatica è che i suoi partecipanti creano un mercato comune ricco di risorse naturali e con un’infrastruttura dei trasporti ben sviluppata. Tra gli attuali componenti della EaEU questo aspetto è di primaria importanza per la Bielorussia, la cui economia dipende fortemente dall’importazione delle materie prime russe (incluse le risorse energetiche), e per il Kazakistan, che è altamente interessato a guadagnare l’accesso al mercato energetico eurasiatico attraverso le condutture russe. In questo modo l’unione economica con la Russia permetterà alla Bielorussia e al Kazakistan di ricevere benefici economici diretti nel breve termine. Secondo la Banca di sviluppo eurasiatica [2012, p. 88-9], l’appropriato utilizzo di questi vantaggi renderà capaci questi due Stati di garantire una crescita addizionale del prodotto interno lordo del 15% e 4% rispettivamente (entro il 2030, paragonato allo scenario base senza l’integrazione economica eurasiatica). I prezzi bassi delle materie prime russe possono attrarre altri Stati post sovietici in forte bisogno di supporto economico e finanziario esterno.
Allo stesso tempo, nel lungo termine, mentre questi ragionamenti per l’integrazione eurasiatica creano le condizioni per una crescita economica competitiva dei membri, essi non garantiscono questa crescita. Visto che i membri mantengono una certa libertà nella scelta delle loro politiche economiche, il loro sviluppo nel contesto dell’integrazione eurasiatica è strettamente collegato e dipende ampiamente dalle loro autorità statali.
Gli svantaggi dell’integrazione eurasiatica per i paesi dell’ex URSS includono la mancanza di una visione a lungo termine o di un obiettivo specifico per l’integrazione, così come qualsiasi strategia concordata (dagli attuali membri) per raggiungere questo obiettivo. Da questo punto di vista, l’integrazione eurasiatica rimane amorfa ed inerte in molti aspetti. Così, nell’assenza di un’idea (o ideologia) di eurasiatismo, molte autorità e molti accademici dei paesi post sovietici vedono nella EaEu degli echi della vecchia idea sovietica, e quindi considerano l’unione economica un tentativo e un’aspirazione della Russia di ripristinare il proprio controllo sui neo-indipendenti Stati dell’Europa orientale.
Anche i benefici dell’accesso alle materie prime e alle risorse energetiche russe a basso prezzo può essere considerato uno svantaggio dell’integrazione eurasiatica. Mentre i benefici a breve termine potrebbero risolvere molti problemi alle economie post sovietiche, essi non stimolano gli Stati (o, in alcuni casi, i loro leader autoritari) a continuare le riforme economiche e il miglioramento della governance, preservando così le attuali carenze. Se le autorità possono trarre benefici, evitare certi shock sociali e mantenere il potere, alcune parti della società (soprattutto i giovani) e le aziende potrebbero protestare contro questo tipo di stagnazione e di riforme politiche ed economiche incompiute, il che diminuirebbe il supporto pubblico per il progetto eurasiatico.
L’associazione con l’Unione Europea
Tra la fine della prima decade e l’inizio della seconda del ventunesimo secolo la Partnership orientale dell’UE è diventata un’alternativa molto competitiva al progetto di integrazione eurasiatica. Molti aspetti di essa erano fortemente attraenti per gli Stati post sovietici dell’Europa orientale.
Innanzitutto l’idea di “europeismo” stessa. Questa idea non include solo l’integrazione economica (che era già stata implementata dalla maggior parte dei membri dell’UE alla fine del ventesimo secolo), ma anche una comunità culturale con standard di vita condivisi, valori personali, e così via. L’obiettivo di costruire un’unione democratica di Stati, guidata dall’imperativo del rispetto della proprietà privata, dei diritti umani e della libertà di opinione, era molto appetibile ai neo-indipendenti Stati dell’Europa orientale, i cui cittadini stavano cercando una vita migliore, così come era appetibile alle élite interessate alla legittimazione politica (autorità) e alle garanzie dei diritti di proprietà (business). Il vantaggio principale dell’integrazione europea si trova così nella sua componente economica.
Lo stabilimento di un’area per il libero mercato con l’UE (tramite Aree di libero commercio profonde e globali [DCFTA], che sono parti dell’Accordo di associazione) diminuirebbe o eliminerebbe le esistenti barriere commerciali e semplificherebbe l’accesso al grande mercato europeo. In aggiunta, la convergenza con l’UE offrirebbe la possibilità di più investimenti esteri e nuove tecnologie dai membri dell’UE. Nel lungo termine, questi potrebbero avere un impatto positivo sulla competitività dei partecipanti all’Accordo di associazione [Aslund, 2013].
Tuttavia, l’integrazione europea presume la cooperazione non solo nelle aree economiche, ma anche sulle questioni politiche e umanitarie, che potrebbero essere molto attraenti per alcuni gruppi di interesse. Per esempio, l’Accordo sull’associazione politica indica la volontà dei partner di allineare la loro politica estera e di difesa con quella dell’UE e di accettare i valori dell’UE; l’Accordo sulla mobilità e la sicurezza liberalizzerà gradualmente il regime dei visti (principalmente per intensificare gli scambi accademici e culturali così come la migrazione per lavoro) e unirà i partner nella lotta contro l’immigrazione illegale, la corruzione e il crimine organizzato [Kosikova, 2012].
Vale la pena menzionare anche il Programma di sviluppo istituzionale globale, secondo cui i partner orientali devono gradualmente rivedere la loro legislazione nazionale e adottare gli standard europei. L’UE, da parte sua, è pronta a finanziare i programmi per migliorare la governance dei membri dell’Accordo di associazione, a sviluppare un’ulteriore cooperazione in diversi campi e a fornire assistenza tecnica [EuropeAid, 2014]. I sei paesi post sovietici potrebbero essere molto interessati a questo tipo di assistenza visto che potrebbe aiutarli a continuare le loro riforme economiche ed incoraggiare la prosperità. In questo momento le riforme incompiute ostacolano questo tipo di crescita, così che una Ucraina più riformata è significativamente in ritardo rispetto alla Bielorussia (che ha ancora un’economia di ordine amministrativo) nello sviluppo economico (per capita) [Melville et al., 2012, p. 93].
Ciò nonostante, malgrado gli ovvi benefici, l’integrazione europea ha anche certi svantaggi e in alcuni aspetti sembra meno attraente del progetto eurasiatico russo.
Primo, l’integrazione europea obbliga i paesi che firmano l’Accordo di associazione ad accettare regole e norme già esistenti (nelle aree come la standardizzazione, le licenze, gli standard sanitari e altre basi legali), anche se questi paesi non hanno partecipato allo sviluppo di queste regole e norme (vedi UE, 2014). L’accettazione di questi standard, così come la riduzione nelle barriere doganali (dopo la creazione dell’area di libero scambio), possono portare alla crisi e perfino alla scomparsa di alcune aziende, così come di industrie, che non sono in grado di competere con le compagnie europee. In tal modo, nel domandare certe riforme, Bruxelles non tiene in considerazione né la specificità nazionale degli Stati partner né il fatto che l’adozione di leggi rilevanti non significa la loro implementazione pratica.
La forma di allineamento con l’UE – un’associazione politica ed economica – limita fortemente la sovranità dei giovani Stati post sovietici. Dopo aver siglato l’Accordo di associazione, uno Stato non solo deve creare un comune territorio economico, ma anche riformare la sua politica e la sua legislazione in un breve periodo di tempo, così come affidarsi al Consiglio di associazione nelle sue azioni interne ed esterne.
Secondo, l’Accordo di associazione comprende l’integrazione in diverse aree in aggiunta all’integrazione economica.
L’esperienza dell’Armenia ha mostrato che a un partner non è permesso di rifiutare nessuna parte del pacchetto (per esempio, accettare riforme politiche ed economiche ma non formare una politica di sicurezza comune con l’UE). Tuttavia, questo tipo di integrazione degli Stati post sovietici con l’UE in tutte le sfere in un colpo solo porterà probabilmente al deterioramento delle relazioni con la Russia, non solo su questioni economiche, ma anche su quelle politiche e umanitarie. In questo modo, l’integrazione europea basata sulle tradizioni dell’istituzionalismo europeo è meno flessibile e costituisce una sorta di ultimatum per i giovani Stati post sovietici, che chiaramente riduce la sua attrattiva per la maggior parte di loro.
Infine, la Partnership orientale dell’UE è molto vaga nei termini delle sue prospettive finali (“limiti di convergenza”). L’approccio dell’UE stimola un “ordine europeo” interno, combinando norme e valori relativi alla democrazia, ai diritti umani e alla norma di legge, così come al modello economico di governance – tuttavia, senza alcuna garanzia di appartenenza [Dragneva e Wolczuk, 2012, p. 9]. Nonostante il fatto che l’UE non rifiuti la possibilità di conferire ai partner associati lo status di membri nel futuro, l’attuale Accordo di associazione non fornisce questa opportunità.
Così l’UE manda dei segnali molto incoerenti. Per esempio, mentre Bruxelles supporta attivamente l’ulteriore allargamento dell’UE attraendo nuovi membri tra i Sei, molti membri UE non appoggiano ancora questa idea e quindi non sono pronti a parlare di un lasso di tempo per questo tipo di sviluppo.
Il dilemma per i sei Stati post sovietici
Entrambi i progetti di integrazione hanno vantaggi attrattivi per i Sei post sovietici.
Da una parte, alla fine della prima decade del ventunesimo secolo, la maggior parte di questi Stati avevano capito che evitare l’integrazione con l’UE o con la Russia non era un’alternativa percorribile. Primo, questo tipo di comportamento limiterebbe il supporto economico esterno da Mosca e da Bruxelles, nessuna delle quali fornirebbe alcun tipo di supporto gratuitamente. Secondo, anche nel caso in cui abbandonasse entrambe le opzioni, uno stato dovrebbe adattarsi ai programmi di regolamentazione e legislazione europei o eurasiatici, senza alcuna possibilità di influenzarli [Bordachev, 2013].
D’altra parte, visto che la competizione tra Mosca e Bruxelles nell’area post sovietica era aumentata ed era diventata istituzionalizzata, il bilanciamento tra i due processi era diventato meno possibile. Come risultato, all’inizio della seconda decade del ventunesimo secolo, la sfida principale per i Sei era diventata quella di decidere se integrarsi con la Russia o l’UE o di rifiutare l’integrazione interamente e provare a continuare il loro sviluppo economico da sé, affidandosi alle risorse interne senza alcun supporto o beneficio esterno dell’integrazione. Per la maggior parte dei Sei, tuttavia, il rifiuto non era una scelta contemplabile, come discusso sopra. Così essi dovevano scegliere uno dei progetti di integrazione e limitare un’ulteriore associazione con l’altro.
Questa situazione di forme competitive per l’integrazione nell’Europa orientale è stata chiamata il dilemma dell’integrazione, simile al dilemma della sicurezza descritto da Robert Jervis [1978]. Samuel Charap e Mikhail Troitskiy [2013, p. 50] caratterizzano questa situazione come segue: il dilemma dell’integrazione viene affrontato da uno Stato che percepisce l’integrazione dei suoi vicini in diversi raggruppamenti economici e in alleanze militari, che non sono disponibili per questo Stato, come una minaccia per la propria sicurezza e prosperità. Quando competono due o più centri di integrazione, questa competizione diventa un gioco a somma zero.
Questa interpretazione possiede un certo grado. Primo, il concetto di sicurezza include aspetti militari così come quelli economici, che è il motivo per cui l’integrazione economica, o il dilemma dell’integrazione, è una parte integrale del dilemma sulla sicurezza. Secondo, sebbene l’integrazione militare ed economica in Europa orientale siano divise de jure, esse spesso sono collegate de facto. Per esempio, la Bielorussia è un membro sia del Comitato economico dell’Asia orientale (EAEC) che del Trattato sull’organizzazione della sicurezza collettiva (CSTO); l’Armenia – un attuale membro del CSTO – ha già annunciato il suo desiderio di unirsi al EAEC; l’Ucraina e la Georgia, invece, preferiscono unirsi al progetto di integrazione europea e alla NATO.
Ciò nonostante, secondo questa linea di ragionamento, è difficile analizzare le prospettive dello sviluppo e dell’allargamento sia del progetto europeo che di quello eurasiatico, visto che il processo di integrazione include, ma non è limitato alla politica e alla linea di condotta di ciascun centro. Questo tipo di approccio era tipico durante la guerra fredda, quando l’affiliazione regionale degli stati medi e piccoli era spesso determinata dalle grandi potenze. Tuttavia, nel ventunesimo secolo, la scelta di allinearsi o no, e, in questo caso, con quale centro (Mosca o Bruxelles) dipende più dagli stati che si vogliono integrare che dai centri di integrazione. Nell’Europa orientale, per capire le ragioni e le prospettive di questa scelta, è necessario studiare gli interessi e le politiche di Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina.
Se l’attenzione si sposta dai centri di integrazione ai stati integranti, inclusi i potenziali partecipanti, il dilemma dell’integrazione in Europa orientale assume un significato diverso e diventa un dilemma su quale forma assume l’integrazione – la necessità di scegliere l’associazione con l’UE o l’Unione economica eurasiatica con la Russia. In questo modo la definizione del dilemma coinvolge gli ambienti regionali, formati da Mosca e da Bruxelles con vantaggi e svantaggi come discusso di cui sopra, così come gli interessi degli stati che affrontano questo dilemma come necessità. Dunque, per studiare le preferenze dei sei paesi post sovietici ancora in fase di transizione dal socialismo al capitalismo e alla democrazia, per ciascuno è necessario considerare gli sviluppi economici e politici, le potenze politiche e gli interessi economici, la sua società e l’influenza della società sulla sua politica di integrazione.
I fattori per scegliere il progetto europeo o quello eurasiatico
Nel contesto del dilemma dell’integrazione, ciascuno dei Sei stati post sovietici può essere caratterizzato come un potenziale partecipante a uno dei due progetti. Alla metà del 2014 essi erano membri della Partnership orientale, mentre mantenevano strette relazioni economiche con la Russia. In molti casi essi dipendevano fortemente da queste relazioni ed erano già membri della EaEU.
Negli ultimi due decenni, le trasformazioni politiche ed economiche nei sei paesi post sovietici erano differenti. Nonostante la loro prossimità geografica e la loro appartenenza alla CSI, hanno mantenuto le loro distinzioni essenziali. Inoltre questo fatto spiega precisamente perché le loro attuali politiche regionali e di integrazione siano così individuali e qualche volta in opposizione l’una con l’altra.
Nei termini della scelta tra l’integrazione europea o eurasiatica, i requisiti generali per l’integrazione economica stessa devono essere valutati. Alcuni paesi che necessitano del supporto economico e delle risorse esterne richiedono la convergenza economica con gli attori internazionali più potenti. Nella teoria delle relazioni internazionali, questa linea di condotta è conosciuta come “effetto carrozzone per il profitto” [Schweller, 1994; Skriba, 2013]. Allo stesso tempo, gli altri Stati che hanno le proprie risorse e che non soffrono di difficoltà finanziarie possono distanziarsi dall’integrazione regionale senza alcuna conseguenza avversa.
Cinque dei sei Stati post sovietici appartengono al gruppo che non può farlo: Armenia, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina. La loro dolorosa transizione ad una relazione basata sul mercato con la Russia (in particolare, per quanto riguarda i costi energetici) e le conseguenze della crisi finanziaria globale hanno afflitto il loro sviluppo economico negativamente. Solo l’Azerbaigian, con i suoi ricavi petroliferi, può rifiutare l’integrazione regionale. Così in teoria tutti e sei i paesi affrontano il dilemma di come integrarsi, ma in pratica la questione è urgente solo per cinque di questi.
Per quanto riguarda il tema economico, vale la pena considerare anche il livello di dipendenza degli Stati post sovietici alle presenti condizioni delle relazioni economiche e commerciali con la Russia. Come è stato fatto notare, il rifiuto di creare un’associazione con l’Unione Europea non risulterebbe in un deterioramento significativo nel dialogo economico tra uno Stato post sovietico e l’UE, mentre la distanza dall’integrazione eurasiatica molto probabilmente risulterebbe in un aumento nei prezzi delle risorse russe e una riduzione all’accesso al mercato russo. Quindi, più sono profondi e ampi la cooperazione e il livello di dipendenza delle relazioni economiche con la Russia, è più probabile che uno Stato preferirà unirsi all’Unione economica eurasiatica o che almeno si asterrà dal creare un’associazione con l’Unione Europea.
Allo stesso tempo le questioni economiche nei paesi post sovietici dovrebbero venire esaminate nel contesto della situazione politica. Qualsiasi movimento verso il progetto europeo o eurasiatico implicherà un cambiamento nell’ambiente economico domestico, che affliggerà gli interessi di diversi gruppi sociali. Per esempio, l’integrazione con l’UE richiederà delle riforme economiche impopolari. Aderire all’Unione economica eurasiatica eviterebbe queste riforme. Tuttavia, ciò potrebbe creare un atteggiamento negativo verso le autorità da parte dei gruppi economici, che hanno paura dell’arrivo del più potente capitale russo. Questi gruppi economici influenzano fortemente l’opinione pubblica in alcuni stati. Ignorare queste circostanze, come dimostrato dal presidente ucraino Viktor Yushchenko e dal presidente georgiano Mikheil Saakashvili, inevitabilmente porta alla perdita del potere. La loro esperienza indubbiamente verrà presa in considerazione dai futuri politici nei cinque Stati post sovietici.
Dato questo tipo di pressione sulle autorità dall’interno, diventa importante studiare le caratteristiche dei sistemi politici ed economici in questi Stati. Un forte Stato autoritario, concentrato sull’auto-legittimazione, può scegliere un vettore d’integrazione più liberamente senza la paura di pressioni da gruppi economici meno potenti o dall’opposizione politica. In opposizione, in una democrazia oligarchica, come è risultato dalla privatizzazione a larga scala dei beni dello Stato in molti paesi post comunisti, le autorità devono considerare i gruppi oligarchici e prendere in considerazione i loro possibili guadagni e perdite dalla partecipazione al progetto d’integrazione.
Nel contesto della lotta intestina per il potere tra diversi gruppi politici ed economici e la sua influenza nella politica dello Stato, il livello di opinione pubblica sulla scelta dell’integrazione deve essere preso in considerazione. Se il consenso è forte, come era nei paesi baltici, il paese ingaggerà una partecipazione stabile e a lungo termine nel progetto economico. In assenza di tale consenso, la scelta diventa spesso soggetta alla speculazione politica del governo, dell’opposizione e altri gruppi d’interesse.
I conflitti territoriali interni sono un fattore relativamente nuovo nella scelta d’integrazione. In alcuni casi, possono diventare un deterrente all’associazione con l’UE, che potrebbe destabilizzare ulteriormente le relazioni interne in paesi come la Moldavia (con la Transnistria) e la Georgia (con l’Abcasia e l’Ossezia del Sud). Il recente conflitto tra Kiev e la parte sud-orientale dell’Ucraina è un altro esempio. In altri casi, i conflitti territoriali interni hanno rafforzato il vettore d’integrazione eurasiatica, come accaduto in Armenia, che necessitava di certe garanzie di sicurezza che potevano essere fornite soltanto dalla Russia.
In generale, il dilemma sull’integrazione, per come si è sviluppato nell’ultima decade, chiaramente non beneficia nessuno dei sei paesi post sovietici. Non aiuta a risolvere i loro problemi interni, rafforzando perfino le contraddizioni esistenti. Per cinque di questi paesi ci sono le ragioni per l’una o per l’altra soluzione d’integrazione e, quindi, la scelta fatta, date le continue trasformazioni interne dei paesi, non può essere considerata definitiva.
I risultati intermedi
Possono essere tratte due principali conclusioni riguardo l’influenza dei fattori interni (la cui lista non è comunque definitiva) sulla politica d’integrazione degli Stati post sovietici nell’Europa orientale. Primo, la scelta è influenzata dai centri di integrazione e dalla loro politica nei confronti dei potenziali membri dell’unione, e anche dalla politica di questi membri, così come dalla loro situazione politica ed economica interna. Secondo, la scelta non può essere fatta una volta e per sempre. Il dilemma sussiste finché si presenta un vettore alternativo di integrazione. In questo modo la scelta di integrazione continua a sussistere anche dopo che lo Stato si sia unito ad un progetto.
Per i sei (o almeno cinque) Stati post sovietici queste conclusioni significano che oggi essi non possono essere considerati dei partecipanti a lungo termine, anche se hanno scelto il progetto europeo o eurasiatico. Essi occupano differenti posizioni geografiche tra la Russia e l’UE, a causa degli aspetti particolari dei loro ambienti politici ed economici interni e dei loro diversi livelli di sviluppo. Ulteriori cambiamenti nei loro ambienti interni possono trasformare la loro visione sui pro e i contro dell’integrazione ed essi possono quindi cambiare la loro precedente scelta.
Ad esempio, per la Bielorussia, il più attivo partecipante all’integrazione regionale, unirsi all’Unione economica eurasiatica è stata una grande opportunità per fornire risorse per dare legittimità al suo regime autoritario. A differenza degli altri, per la Bielorussia non c’erano alternative all’integrazione eurasiatica, a causa di una crisi nel dialogo politico con l’UE e con l’Occidente in generale. Ciò nonostante, perfino nel caso di un così “coerente sostenitore dell’integrazione”, sussiste ancora la possibilità di unirsi all’Unione Europea nel lungo termine, secondo
Vladimir Makei, il ministro agli affari esteri bielorusso.
Allo stesso modo, l’intenzione dell’Armenia di unirsi all’integrazione eurasiatica, espressa nel 2013, può anch’essa essere valutata. Dopo essersi unita all’Unione economica eurasiatica, Erevan guadagnerà l’accesso alle risorse e ai mercati russi, così come gli altri membri dell’associazione. Così il suo interesse nell’approfondire l’integrazione dipenderà largamente sul consenso delle élite economiche e politiche.
L’Ucraina, la Georgia e la Moldavia per ora stanno scegliendo l’integrazione europea. Esse hanno firmato gli accordi di associazione con l’UE nel giugno 2014 e li implementeranno nei prossimi dieci anni. Ciò nonostante, tra questi paesi solo la Moldavia ha buone prospettive di un’integrazione europea reale e a lungo termine (a scapito del problema con la Transnistria), visto che l’integrazione eurasiatica non è un’alternativa a pieno titolo a causa della sua geografia. Per quanto riguarda la Georgia e l’Ucraina, un’associazione per loro significherebbe una nuova linfa economica e sociale, le cui conseguenze politiche difficilmente possono essere previste verosimilmente. In altre parole, perfino dopo aver creato (o iniziato a creare) un’associazione con l’UE, il futuro di quest’alleanza sarebbe molto incerto e dipenderà largamente sulle abilità delle autorità di questi paesi di portare a termine le riforme politiche ed economiche richieste a livello legislativo, e di mettere queste riforme in pratica.
In sintesi, finché gli Stati post sovietici necessiteranno di un supporto economico esterno, essi cercheranno di integrarsi, ma finora non c’è alcun consenso interno sulla direzione dell’integrazione, quanto tempo un’integrazione durerà rimane un questione aperta, e la scelta dell’integrazione rimarrà passibile di revisione.
In questa situazione, l’istituzionalizzazione dell’ambiente regionale da parte di Mosca e Bruxelles risolve il problema solo parzialmente. Naturalmente restringe la forma delle relazioni con tutti i paesi della regione e forza loro a prendersi più responsabilità nella scelta della direzione da prendere. Ma allo stesso tempo l’istituzionalizzazione stessa fornisce stabilità e dà sicurezza contro l’eccessiva volatilità nelle politiche regionali degli Stati post sovietici, anche se non crea le condizioni per uno sviluppo a lungo termine e sostenuto dei progetti economici creati di recente.
La creazione di questo tipo di condizioni richiederà l’utilizzo diligente di soft power da parte della Russia e dell’Unione Europea. Tuttavia, come questa potrebbe essere utilizzata è argomento di un altro studio.
Andrei Skriba
Andrei Skriba è dottorando al Dipartimento di Politica Mondiale, Facoltà di Economia Mondiale e Affari Internazionali, Università di Ricerca Nazionale Scuola Superiore di Economia; 20, Myasnitskaya, 101000 Mosca, Federazione Russa; e-mail: askriba@hse.ru
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Articolo tratto da: http://iorj.hse.ru/en/2014-9-3/135818155.html
Traduzione per il CESEM di Nebojsa Radonic.
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